Отечественная история и историография


Любовь Владимировна Климова Московские губернаторы и генерал-губернаторы во 2-й половине XIX в.: проблемы компетенции и взаимодействия

                                                        

К 50-м гг. XIX века губернаторы Российской продолжали действовать на основании Наказа 1837 г. В то же время все еще не было законодательного акта, специально посвященного институту генерал-губернаторства, созданного в ходе губернской реформы 1775 г. Наконец, назрела необходимость определения полномочий генерал-губернаторов и их отношения к другим органам власти. Эту задачу должна была выполнить Инструкция генерал-губернаторам от 29 мая 1853 г.[1]. Инструкция провозглашала генерал-губернаторов «главными блюстителями неприкосновенности верховных прав самодержавия, пользы государства и точного исполнения законов и распоряжений высшего правительства по всем частям управления во вверенном им крае» (п. 2).

Губернатор же, заведуя всеми текущими административными делами в местности, должен был исполнять все законные требования, предложения и предписания генерал-губернатора. Являясь вторым лицом в местной администрации после генерал-губернатора, губернатор, тем не менее, не был его заместителем. В инструкции оговаривалось, что в отсутствие генерал-губернатора губернатор управляет по правилам своей должности на том же основании, как в губерниях, где нет генерал-губернаторов (п. 40). Помимо предписаний генерал-губернаторов и «высочайших» указов губернаторы также должны были исполнять циркуляры министра внутренних дел, являясь  его непосредственными подчиненными.

Предполагалось, что губернаторы будут заниматься всеми текущими административными делами, а генерал-губернаторы сосредоточат в своих руках чрезвычайную политическую власть, которая должна была осуществляться  в следующих направлениях:

1.     приведение в исполнение законов и распоряжений высшего правительства (п. 32-34);

2.     информирование верховной власти о нуждах вверенной ему местности (п. 35-39);

3.     согласование деятельности местной администрации с видами высшего правительства (п. 40-42).

На деле генерал-губернаторы занимались решением и мелких, несущественных задач, дублируя, таким образом, функции губернатора.

Не видя особой необходимости в существовании генерал-губернаторств, министры внутренних дел проводили последовательную политику усиления власти и значения губернаторов, что, впрочем, нередко встречало сопротивление других министров, опасавшихся ущемления интересов своих ведомств в губернии [2]. Значение генерал-губернаторов как постоянных ходатаев о нуждах вверенной им местности и представителей самодержавной власти на местах ставилось министрами внутренних дел под сомнение. Д.А. Толстой полагал, что в этом было назначение губернаторов, потому что даже сведения о местных нуждах генерал-губернаторы могли получать только от губернаторов [3].

Подобные дискуссии в высших эшелонах власти не могли не отразиться на взаимодействии губернаторов и генерал-губернаторов на местах. Так, например, П.А. Тучков, московский военный генерал-губернатор (1859-1864 гг.) считал, что только генерал-губернаторы,  облеченные личным доверием императора и обладающие в глазах общества особым  «обаянием власти», способны сообщать правительству  о нуждах и потребностях края «с полным беспристрастием». В то время как губернаторы не обладают «ни достаточной независимостью от центрального управления, ни достаточными средствами к обнаружению истинных стремлений общества»[4].

Распространение компетенции генерал-губернатора на сферу деятельности губернатора путем частичного дублирования его функций и нередко сложные отношения между «хозяевами» губернии ставили вопрос о возможности ликвидации губернаторской должности там, где был генерал-губернатор. Показательна запись, сделанная в своем дневнике бывшим министром внутренних дел и членом Госсовета П.А. Валуевым  в январе 1874 г. и отразившая непростые взаимоотношения между московским губернатором П.П. Дурново (1872-1878) и генерал-губернатором В.А. Долгоруковым (1865-1891): «Тимашев передал мне в Государственном совете записку об упразднении в Москве должности гражданского губернатора. Я старался ему доказать, что таких мер нельзя принимать потому только, что Дурново не ладит с кн. Долгоруковым и что Дурново вообще оказался несостоятельным»[5]. Предложение упразднить губернаторскую должность, конечно, носило единичный характер и вряд ли могло быть осуществлено, а тем более превратиться в обычную практику. Однако этот случай показывает всю сложность и неопределенность отношений генерал-губернаторов и губернаторов, а также отсутствие у центральной власти четкого представления о том, почему необходимо наличие в губернии этих двух институтов власти одновременно.

Неопределенность положения генерал-губернаторов в глазах правительства ярко демонстрирует конфликт министра внутренних дел П.А. Валуева (1861-1868) с московским генерал-губернатором М.А. Офросимовым (1864-1865). В 1865 г. московское губернское дворянское собрание направило на имя императора всеподданнейший адрес с призывом созвать собрание «выборных людей земли русской для обсуждения нужд общих всему государству»[6]. Усилиями П.А. Валуева и по формальному поводу собрание было закрыто. Но в этом деле министр внутренних дел не получил ожидаемой поддержки от генерал-губернатора Офросимова, опасавшегося негативных последствий конфликта с московским дворянством. В своих примечаниях к дневнику Валуев  писал: «…к моим противникам присоединился мой предполагаемый подчиненный и помощник, московский ген.-губернатор»[7].  Очевидно, что Валуев не признавал статус генерал-губернатора как «министра на месте», равного ему по положению, и, скорее, приравнивал его к губернатору, своему непосредственному подчиненному. В конце концов, по настоянию министра внутренних дел Офросимов был вынужден уйти в отставку.

Как уже было сказано, полномочия губернаторов и генерал-губернаторов нередко дублировали друг друга. Необходимость разделения функций глав местной администрации в Московском регионе привела к территориальному размежеванию сферы их деятельности. На практике политические полномочия генерал-губернатора простирались на всю территорию московского генерал-губернаторства, включавшего в себя порой до 12 губерний, мелкие  же административно-хозяйственные функции –  только на Москву. Деятельность московского губернатора распространялась, главным образом, на уезды Московской губернии и редко затрагивала Москву, ставшую своеобразной «вотчиной» генерал-губернатора. Истоки этого положения можно найти в эпохе Екатерины II, которая в «Наставлении» от 12 января 1765 г. вывела Москву из подчинения губернатора, оставив ее под началом московского главнокомандующего[8].

Как мы видим, в середине XIX в. попытка окончательно определить полномочия генерал-губернаторов и их отношение к губернаторской власти окончилась неудачей, неся на себе отпечаток общей запутанности и расплывчатости законодательства Российской империи. Несмотря на предполагаемое разделение функций губернаторов и генерал-губернаторов на текущие административно-хозяйственные  и чрезвычайные политические, генерал-губернаторы зачастую распространяли свою деятельность на сферу ответственности губернаторов. В этом отражалось свойство бюрократической системы Российской империи концентрировать всю власть в одних руках. В Москве же практика управления привела к территориальному разделению полномочий губернаторов и генерал-губернаторов, достигнув, таким образом, определенного баланса сил.

 

Примечания:

1.     Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Т. 28. № 27293.

2.     Милютин Д.А. Воспоминания. 1865-1867 / под. ред. Л.Г. Захаровой. М., 2005. С. 320-321.

3.     Тхоржевский И.И. Исторический обзор деятельности Комитета министров. Т. 4. СПб., 1902. С. 103.

4.     Отношение московского военного генерал-губернатора министру внутренних дел от 12 февраля 1863 года за  № 1409 // Материалы, собранные для высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений: Отдел административный. Ч. 1. Отд. VI. С. 74-75.

5.     Дневник П.А. Валуева, министра внутренних дел . 1865-1876. Т. 2. М., 1961. С. 289.

6.     Дневник П.А. Валуева, министра внутренних дел . 1865-1876. Т. 2. М., 1961. С. 442.

7.     Там же. С. 402.

8.     ЦИАМ. Ф. 179. Оп. 21. Д. 4472.

 Опубликовано: Проблемы Московского края. Материалы седьмой научно-практической конференции (Москва, 23 ноября 2010 года. М., 2010.